La marginalisation des diplomates de carrière

De nouvelles données sur les chefs de mission suggèrent que le pouvoir et l’influence des membres de carrière du service extérieur américain sont en déclin.

PAR THOMAS SCHERER ET DAN SPOKOJNY

Une nouvelle analyse suggère que l’étendue du contrôle des personnalités politiques sur la politique étrangère américaine – et, inversement, le déclin de l’autorité des diplomates de carrière – est plus profond qu’on ne le pensait auparavant.

Les ambassadeurs qui dirigent nos ambassades à l’étranger jouent un rôle essentiel dans l’élaboration et la mise en œuvre de la politique étrangère américaine. Bien qu’il soit courant depuis des décennies que les présidents remplissent environ 30 pour cent des postes de chef de mission avec des nominations politiques, notamment des donateurs, ce ratio masque un déclin inquiétant de l’influence des membres de carrière du service extérieur américain.

Selon une mesure différente – à savoir le produit intérieur brut (PIB) total des pays hôtes qui ont des ambassadeurs américains membres du service extérieur – l’influence des diplomates de carrière est bien moindre.

Il est important de garder cette tendance et ses implications à l’esprit lors de la transition vers une nouvelle administration dans les mois à venir.

Figure 1 : PIB agrégé des pays comptant des ambassadeurs américains FS de carrière.
Matt Malis

Une sphère d’influence en diminution

Une nouvelle analyse du FP21 montre que les OFS de carrière ont l’autorité de chef de mission dans des pays qui, ensemble, sont responsables de moins de 20 pour cent du PIB mondial, une part qui a régulièrement diminué au cours des dernières décennies. En d’autres termes, si l’on additionne le PIB de tous les pays dans lesquels des ambassadeurs nommés politiquement dirigent des ambassades américaines, cela équivaut à plus des quatre cinquièmes du PIB mondial (sans compter les États-Unis). Ce pourcentage ne tient pas compte des postes d’ambassadeurs multilatéraux influents, également généralement occupés par des personnalités politiques, telles que l’OTAN, les Nations Unies, l’Union européenne et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe.

Les données recueillies par l’universitaire Matt Malis pour la période allant de 1960 à 2015 ne montrent aucune preuve que la tendance à donner plus de pouvoir aux personnes nommées par des politiciens par rapport aux membres de carrière du service extérieur s’est considérablement atténuée ces dernières années (voir figure ci-dessus). Au contraire, ce chiffre pourrait être en hausse. Les données de l’American Foreign Service Association suggèrent que les administrations Trump et Biden ont enregistré les ratios de nominations politiques les plus élevés depuis Reagan (voir figure ci-dessous).

Le PIB du pays hôte est bien entendu une mesure imparfaite de l’influence des diplomates de carrière. L’influence collective des ambassadeurs dépend de l’interaction complexe entre le pouvoir du gouvernement hôte, le flux de l’actualité, la force de chaque ambassadeur individuel, et bien plus encore. Néanmoins, la tendance identifiée ici est remarquable.

Il est important de garder cette tendance et ses implications à l’esprit lors de la transition vers une nouvelle administration dans les mois à venir.

Pourquoi c’est important

Le choix des dirigeants de nos ambassades a un impact mesurable sur la qualité et la capacité de nos institutions de politique étrangère. Des recherches ont démontré que les fonctionnaires de carrière, selon certains indicateurs, sont des dirigeants en moyenne plus efficaces qui supervise performances supérieures par rapport à leurs homologues nommés politiquement. Les ambassadeurs de carrière, en moyenne, avoir davantage des qualifications souhaitéestel que défini par le Congrès, selon une étude publiée dans le Journal de droit duc en 2019.

Le service diplomatique de carrière a été créé pour garantir que les présidents aient accès à des experts non partisans, à l’abri des pressions politiques, afin qu’ils puissent dire la vérité au pouvoir. Le Bureau du renseignement et de la recherche du Département d’État, par exemple, notoirement dissident contre l’affirmation erronée selon laquelle l’Irak de Saddam Hussein possédait des armes de destruction massive.

Certains craignent que le recours à des personnalités politiques à la tête des ambassades américaines risque de ramener notre pays à l’état d’avant-guerre.Pendleton Actepré-Rogers Acte système de gâchis. Le droit qui régit la diplomatie, la loi sur le service extérieur de 1980ordonne que « les postes de chef de mission devraient normalement être accordés aux membres de carrière du Service, bien que les circonstances justifient la nomination de temps à autre de personnes qualifiées qui ne sont pas des membres de carrière du Service ».

Il est inquiétant de constater que de nombreux jeunes aspirants talentueux en politique étrangère ne croient plus que rejoindre la carrière du service extérieur est la voie la plus viable pour influencer la politique étrangère américaine. Les sacrifices du service public deviennent plus importants lorsque l’influence d’un individu diminue. Le moral au sein de l’institution en souffre.

Figure 2 : Ambassadeurs nommés politiquement par administration.
AFSA

Ce que peuvent faire les diplomates de carrière

Le prochain président des États-Unis, que ce soit Kamala Harris ou Donald Trump, aura de l’expérience à la Maison Blanche. Nous espérons que l’expérience leur a appris que la réussite de la réalisation de leurs objectifs dépendra, au moins en partie, des fonctionnaires de carrière qui servent à la pointe de la politique étrangère américaine.

Pourtant, nous pensons également que les diplomates de carrière méritent une part de responsabilité dans leur propre diminution (cela est dit avec le plus grand respect ; l’un de nous est un fier ancien diplomate de carrière). Les diplomates de carrière ont fait un travail inefficace en prouvant aux présidents que leurs compétences sont supérieures et suffisamment différenciées de celles des personnes nommées politiquement.

La définition d’une profession est « une activité rémunérée, en particulier celle qui implique une formation prolongée et une qualification formelle ». Il faut se demander si le service extérieur américain est à la hauteur de cette norme. Très peu de capital intellectuel a été produit au sein de l’institution pour faire avancer des normes ou une doctrine professionnelles significatives. La réponse discrète du service extérieur au nouveau programme de base pour la diplomatie du Département d’État en est un bon exemple. On aurait pu s’attendre à ce que l’institution saute sur l’occasion pour placer la barre haute.

Nous pensons également que les diplomates de carrière méritent une part de responsabilité dans leur propre dévalorisation.

L’éthos de confiance en soi du service extérieur et son habitude d’éviter une formation rigoureuse mettent non seulement en danger la qualité de la politique étrangère américaine, mais sont également politiquement inefficaces. Les éléments présentés ici suggèrent que l’influence du service extérieur est en déclin constant depuis des décennies. Nous sommes particulièrement déçus lorsque des sommités du service extérieur affirment que la politique étrangère est « un art et non une science ». Ce n’est pas simplement anachronique ; c’est une invitation pour des étrangers à rejoindre les rangs de la diplomatie avec peu de formation formelle.

La plupart des observateurs seraient d’accord sur le fait que les personnalités politiques et les fonctionnaires de carrière hautement professionnels ont un rôle à jouer dans la direction du Département d’État. Nous pensons que le prochain président pourra identifier un équilibre plus raisonnable entre les nominations de carrière et les nominations politiques. En fin de compte, ce qui compte, c’est la force de notre sécurité nationale et la capacité des États-Unis à contribuer à un monde plus juste et plus stable.

L’apparente marginalisation des diplomates de carrière n’est bonne ni pour l’un ni pour l’autre.

Thomas Scherer est un praticien universitaire travaillant sur les crises et l’intervention internationales. Aujourd’hui directeur de recherche pour le FP21, il a auparavant appliqué des technologies de recherche innovantes aux questions de paix et de conflits en tant que directeur adjoint du Centre d’études sur la paix et la sécurité de l’Université de Californie à San Diego, et a également travaillé à l’Institut américain pour la paix. Il est titulaire d’un doctorat en politique de l’Université de Princeton.

Dan Spokojny est membre du comité de rédaction de Le Journal du service extérieur. Il a servi au gouvernement pendant plus d’une décennie, en tant qu’officier du service extérieur américain et membre du personnel législatif au Congrès et au conseil d’administration de l’AFSA. Il termine son doctorat en sciences politiques à l’Université de Californie à Berkeley, axé sur le rôle de l’expertise en politique étrangère.

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