Voir rouge – Le plus haut tribunal d'Allemagne conteste la Banque centrale européenne | L'Europe 

Sa décision met en péril l’ensemble de l’ordre juridique de l’UE


LES MAGNIFIQUES robes écarlates qui ornent les juges de la Cour constitutionnelle allemande remontent leurs origines à un lieu de recherche d’attention judiciaire. Peu de temps après la création du tribunal en 1951, ses juges ont décidé qu'ils devaient se distinguer de leurs pairs de la Cour fédérale de justice et ont recruté un costumier de théâtre pour mettre à jour leur apparence. Pourtant, comme les juges l'ont montré le 5 mai, leurs décisions peuvent être encore plus accrocheuses que leur tenue vestimentaire.

La décision de cette semaine visait le programme d'achat du secteur public (PSPP), un programme d'assouplissement quantitatif mis en place par la Banque centrale européenne (BCE) en 2015. Au fil des ans, un groupe d'étudiants, d'avocats et de cintres allemands conservateurs s'est rendu régulièrement Karlsruhe, où siège le tribunal, pour contester la légalité des outils monétaires peu orthodoxes de la BCE. Le tribunal a émis divers avertissements et lignes rouges en réponse. Mais cette semaine, elle est allée plus loin, jugeant que la banque n'avait pas correctement appliqué un test de «proportionnalité» au PSPP qui aurait expliqué ses effets économiques et que les politiciens allemands auraient dû le contester. Pire encore, les juges ont déclaré que la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), la plus haute juridiction de l'UE, qui s'était prononcée sur l'affaire à la demande de Karlsruhe, n'avait pas vérifié correctement les devoirs de la BCE.

Il faudra des mois ou plus pour que toutes les conséquences de la décision se déroulent. Mais à court terme, peu de choses changeront. PSPP semble sûr. Karlsruhe a rejeté les allégations des plaignants selon lesquelles elle violait l'interdiction de financement monétaire des gouvernements par l'UE. Au lieu de cela, il a donné à la BCE trois mois pour justifier son achat d'obligations. Le bataillon d'avocats de la banque peut probablement passer ce test, bien que la BCE puisse refuser de se plier aux exigences d'un tribunal national, ou simplement confier le travail à la Bundesbank, qui, comme toutes les banques centrales de la zone euro, achète la dette de son propre gouvernement au nom de la BCE. Le gouvernement allemand pourrait également devoir s'impliquer. Si tout cela échoue, la Bundesbank devra vendre des avoirs d'une valeur d'environ 550 milliards d'euros (593 milliards de dollars). Mais même alors, le PSPP trouverait probablement un moyen de s’embrouiller.

Plus troublant est le nuage que le tribunal a jeté sur toutes les actions de la BCE. Vient ensuite son programme d'achat d'actions pandémique (PEPP) de 750 milliards d'euros, qui vise à lutter contre les écarts de taux béants dans des pays comme l'Italie frappée par Covid-19. Pour maximiser la puissance de feu de la banque, Christine Lagarde, sa présidente, a réservé au PEPP le droit d'assouplir les règles sur les obligations qu'il peut acheter; il n’est pas nécessaire, par exemple, de limiter ses avoirs au tiers de la dette totale d’un pays. Mais Karlsruhe s'est appuyée sur ces règles pour expliquer pourquoi le PSPP ne constituait pas un financement monétaire. Cela offre un argument évident aux plaignants, qui semblent certains de lancer un nouveau procès contre le PEPP. Et les investisseurs peuvent commencer à douter que la BCE mettra en œuvre le programme de manière aussi décisive qu'elle le ferait autrement. «À un moment donné, la BCE va perdre sa crédibilité auprès des marchés», explique Sebastian Grund, chercheur Fulbright à Harvard et ancien économiste de la BCE.

Pourtant, en fin de compte, la BCE n'est que des dommages collatéraux dans un conflit de longue durée entre les tribunaux allemands et européens. Karlsruhe a piqué à la CJCE pendant des années, dans des décisions couvrant des traités de l'UE, des extraditions et bien d'autres encore. La Cour reconnaît la CJCE comme l'arbitre final du droit de l'UE. Mais les juges se sont également réservés le droit de déclarer que la CJE a agi en dehors de sa compétence juridique en n’évaluant pas correctement la proportionnalité de PSPP (elle a rejeté le verdict de la CJCE comme «incompréhensible»). Familier des vétérans observateurs de Karlsruhe, cet argument repose sur l'affirmation selon laquelle l'UE n'étant pas un État fédéral, les tribunaux nationaux peuvent intervenir s'ils jugent que la CJE agit en dehors des compétences que les gouvernements lui ont accordées. Mais qui devrait avoir la priorité?

Ce défi lancé à l'autorité juridique suprême de l'UE n'est pas passé inaperçu ailleurs. Le vice-ministre de la Justice de Pologne, qui est enfermé dans des querelles d’état de droit avec l’UE depuis des années, a déclaré (tendancieusement) que la décision de Karlsruhe était «d’une importance capitale» pour les différends de son propre pays. D'autres ont émis l'hypothèse qu'un tribunal du sud de l'Europe pourrait un jour condamner la BCE pour ne pas avoir accordé le poids voulu aux effets sur l'emploi ou la croissance dans ses décisions. Craignant une lixiviation de l'autorité juridique de l'UE, la Commission européenne peut, à terme, se sentir obligée d'ouvrir une procédure d'infraction contre l'Allemagne.

Certains optimistes repèrent une opportunité en crise. Pendant des années, la BCE a en vain exhorté les gouvernements de la zone euro à équilibrer sa puissance de feu monétaire en faisant plus sur le front budgétaire. En mettant en évidence les dangers de forcer la BCE à supporter tout le fardeau, la décision pourrait pousser les politiciens – les Allemands, avant tout – à agir. Les négociations de l’UE sur un fonds de relance après la convocation offrent une occasion opportune de mener ce débat. Pourtant, les gouvernements ont saisi toutes les occasions de le contourner par le passé.

Un point de vue connexe est que Karlsruhe aide l'UE en attirant l'attention sur son édifice juridique craquant. Les juges ont depuis longtemps cherché à éliminer l'air de la furtivité des disputes sur l'autorité légale dans l'UE, explique Robert Klotz, avocat et associé de recherche basé à Fribourg. Mais c'est une voie risquée à suivre. «Il s’agit de l’ordre juridique européen», explique Olli Rehn, qui siège au conseil des gouverneurs de la BCE à la tête de la banque centrale finlandaise. «Pas les juridictions nationales, mais la Cour de justice européenne a compétence exclusive sur la BCE. Il s'agit d'une question existentielle pour l'UE. »

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