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Alors que l’Ukraine se bat, l’UE doit-elle devenir membre ?

BRUXELLES – Alors que l’Ukraine défend les valeurs et la sécurité européennes contre une invasion russe flagrante, quelle obligation l’Union européenne et l’OTAN ont-elles envers l’Ukraine ?

La réponse morale peut être évidente, alors que les gouvernements européens et américains jurent de soutenir Kyiv et déversent de l’argent et des armes en Ukraine. Mais les réponses pratiques sont compliquées, comme toujours, et divisent l’Europe.

Défiant les attentes, l’Union européenne a agi avec rapidité et autorité, fournissant une aide militaire importante et infligeant d’énormes sanctions à la Russie. Mais maintenant, il est confronté à une question plus difficile – comment lier des pays vulnérables comme l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie à l’Europe d’une manière qui les aide et ne crée pas de risque supplémentaire pour la sécurité sur la route.

C’est une question qui planera sur une réunion au sommet des dirigeants de l’UE à partir de lundi, et une question rendue plus urgente par la demande de l’Ukraine d’accélérer les négociations d’adhésion pour rejoindre le bloc, qui pourrait ne pas être décidée avant une autre réunion fin juin.

Malgré les pressions pour accélérer l’Ukraine, l’adhésion à part entière de celle-ci ou des autres pays de la périphérie de l’Europe à l’OTAN ou à l’Union européenne est peu probable avant de nombreuses années. Mais les dirigeants européens ont déjà commencé à discuter des moyens de les intégrer lentement et de les protéger.

Le président Emmanuel Macron de la France et le Premier ministre Mario Draghi de l’Italie ont tous deux parlé ces dernières semaines d’une nouvelle confédération avec l’Union européenne, par opposition à la vieille notion d’un groupe central et d’une périphérie, ou d’une “Europe à deux vitesses”. que les nouveaux membres rejettent comme créant un statut de seconde classe.

Mais c’est M. Macron qui a lancé une proposition plus structurée, bien qu’encore vague, pour un nouveau type d’arrangement, en particulier dans son discours de la “Journée de l’Europe”, le 9 mai, devant le Parlement européen.

“La guerre en Ukraine et l’aspiration légitime de son peuple, tout comme celle de la Moldavie et de la Géorgie, à rejoindre l’Union européenne nous incitent à repenser notre géographie et l’organisation de notre continent”, a-t-il déclaré.

Comme à son habitude, M. Macron a proposé une vision globale d’une nouvelle Communauté politique européenne – un cercle extérieur d’États européens, comprenant l’Ukraine, la Géorgie, la Moldavie et la Grande-Bretagne – qui serait liée à l’Union européenne mais n’en ferait pas partie.

Un cercle aussi large d’États européens permettrait à Bruxelles d’intégrer plus rapidement les pays vulnérables situés le long de la frontière russe dans le giron européen qu’une adhésion à part entière à l’UE, ce qui « prendrait en réalité plusieurs années, et très probablement plusieurs décennies », a déclaré M. Macron.

Une telle “communauté politique”, a-t-il dit, “permettra aux pays européens démocratiques qui croient en nos valeurs fondamentales un nouvel espace de coopération politique sur la sécurité, l’énergie, les transports, les investissements dans les infrastructures et la libre circulation des personnes, en particulier de nos jeunes”.

L’idée d’anneaux concentriques ou de « niveaux » d’États européens, d’une « Europe à plusieurs vitesses », a déjà été suggérée à plusieurs reprises – y compris par un ancien président français, François Mitterrand, en 1989, mais en incluant alors la Russie, et cela n’a abouti à rien. M. Macron l’a lui-même évoqué auparavant. Mais maintenant, avec la Russie en marche, il est temps de le concrétiser, a-t-il déclaré.

En février, quatre jours après l’invasion russe, l’Ukraine a officiellement demandé à rejoindre le bloc, et en mars, les dirigeants de l’UE “ont reconnu les aspirations européennes et le choix européen de l’Ukraine”.

Le 8 avril, à Kyiv, la capitale de l’Ukraine, Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, a déclaré au président ukrainien Volodymyr Zelensky : « Cher Volodymyr, mon message aujourd’hui est clair : l’Ukraine appartient à la famille européenne. Elle a dit : « C’est ici que commence votre chemin vers l’Union européenne.

Mais même si les dirigeants européens décident d’ouvrir des négociations avec l’Ukraine, le processus sera long, malgré le soutien à l’adhésion immédiate de pays comme la Pologne et les États baltes.

Le 22 mai, Clément Beaune, ministre français de l’Europe, a déclaré à la radio française : “Je ne veux pas offrir aux Ukrainiens des illusions ou des mensonges”. Il a ajouté: «Nous devons être honnêtes. Si vous dites que l’Ukraine va rejoindre l’UE dans six mois, ou un an ou deux, vous mentez. C’est probablement dans 15 ou 20 ans, ça prend beaucoup de temps.

Le ministre autrichien des Affaires étrangères, Alexander Schallenberg, a déclaré de la même manière que compte tenu des difficultés, l’Ukraine devrait se voir offrir “une autre voie” dans ses relations avec Bruxelles.

M. Zelensky a catégoriquement rejeté toute autre voie que l’adhésion accélérée à part entière de l’Ukraine à l’Union européenne. Mais il est peu probable que sa demande soit satisfaite.

Même l’ouverture des pourparlers d’adhésion avec l’Ukraine est controversée car la Géorgie et la Moldavie ont également postulé après l’invasion, et d’autres pays sont depuis longtemps bloqués dans le processus. La Turquie a posé sa candidature en 1987, la Macédoine du Nord en 2004, le Monténégro en 2008 et l’Albanie et la Serbie en 2009. Tous ont entamé des négociations d’adhésion.

Mais même la Bosnie-Herzégovine a postulé, et le Kosovo le veut.

Et pourtant, il n’y a pas eu d’élargissement de l’UE depuis 2013, en partie à cause de la difficulté à intégrer déjà des membres plus pauvres comme la Roumanie et la Bulgarie, et parce que les critères d’adhésion sont si onéreux.

Les 27 États membres actuels connaissent eux-mêmes suffisamment de problèmes économiques, sans parler d’essayer de maintenir la Hongrie et la Pologne en conformité avec les valeurs européennes et l’État de droit.

“Des pays comme l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie sont fragiles et ne deviendront pas membres de l’UE ou de l’OTAN de sitôt”, a déclaré Claudia Major, analyste de la défense à l’Institut allemand des affaires internationales et de sécurité. “Si nous sommes honnêtes, nous n’avons aucune garantie de sécurité pour eux.”

Il peut y avoir des relations plus étroites avec Bruxelles dans des domaines sectoriels comme l’éducation, les réseaux électriques, le commerce et l’économie, dans une sorte de partenariat en dessous de l’adhésion, a-t-elle déclaré. “Mais je ne suis pas sûre que cela dissuaderait la Russie”, a-t-elle poursuivi. « Après tout, pourquoi la Finlande et la Suède veulent-elles l’OTAN ? Parce que là-bas, ils ont les États-Unis.

La leçon, a-t-elle dit, est que “la dissuasion nucléaire et les capacités américaines nous gardent en sécurité en Europe”.

“Nous pouvons offrir à ces pays toutes sortes de soutiens, mais pas assez pour les sauver”, a déclaré Mme Major. « Nous ne pouvons pas leur offrir l’assurance-vie qu’ils souhaitent.

Une procédure accélérée pour l’Ukraine risquait de s’aliéner davantage les États des Balkans occidentaux, où le processus d’élargissement lent et fastidieux “en a déçu beaucoup tandis que la Russie et la Chine ont accru leur influence dans la région en conséquence”, a déclaré Julia De Clerck- Sachsse du German Marshall Fund à Bruxelles.

Des propositions comme celle de M. Macron “peuvent aider à lancer une discussion plus large” parmi les dirigeants européens sur la manière de mieux aider et protéger ceux qui ne sont pas encore membres, a-t-elle déclaré.

« Dans le même temps, ils doivent veiller à ce que de telles idées ne soient pas interprétées comme une sorte de ‘lumière de l’élargissement’ qui saperait les aspirations à l’adhésion à part entière et aliénerait davantage les pays déjà déçus par le processus.

Un point de vue plus sévère est que M. Macron essaie de parquer de nouveaux aspirants dans un enclos permanent pour préserver l’influence française à Bruxelles. “À cette fin, il a lancé l’idée d’un Brussels Limbo dans lequel les pays candidats pourraient mijoter jusqu’au jour du jugement”, a écrit Eric Gujer, rédacteur en chef du Neue Zürcher Zeitung. « Il appelle cela une ‘communauté politique européenne’ en complément de l’Union européenne. Cela semble sympathique et suffisamment vague, mais le but ultime est évident.

“Le débat ne fait que commencer”, a déclaré Rosa Balfour, directrice de Carnegie Europe. “Ne vous attendez pas à un plan.” Il y a des discussions, a-t-elle dit, pour “intégrer ces pays plus progressivement, ou secteur par secteur”, y compris l’entrée dans le marché unique.

Mais on craint également qu’une certaine « lumière d’adhésion » sape la puissante force de réforme interne des pays candidats pour répondre aux critères d’adhésion stricts de l’UE, nuisant au soft power du bloc.

Pierre Vimont, ancien ambassadeur de France à Washington et membre de Carnegie Europe, pense qu’il serait préférable d’ouvrir simplement l’Union européenne à tous les candidats. Mais le “vrai problème”, a-t-il dit, “est qu’une UE de 35 membres ne peut pas continuer de la même manière”, nécessitant une réforme institutionnelle sérieuse et un changement de traité pour fonctionner.

Pour l’instant, dit-il, “personne n’a la réponse”. Mais il a averti que “nous ne pouvons pas négliger la Russie ou l’oublier – nous le faisons depuis des années, et cela ne s’est pas très bien passé”.

“Nous devons faire face à cette question ouvertement”, a-t-il dit, “et proposer de nouvelles idées.”